摘要:为了充分认识和发掘大中型水库水利资源,探索其综合开发与保护方式方法,以典型水库为基点,分析了大中型水库水利资源开发与保护的基本现状及存在的主要问题,从管理模式、结构调整、行业管理、产权改革、运行机制、投入机制等6个方面,提出了大中型水库水利资源综合开发与保护工作的基本途径及对策。

　　关键词:大中型水库;水利资源;综合开发与保护

　　大中型水库一般都拥有较为丰富的水利资源,因此它们是水利事业发展的支柱,也是水利经济可持续发展的载体和物质基础。截至2006年,我国已兴建大型水库482座,总库容4379亿m3,占全部总库容的75.0%;中型水库3000座,总库容852亿m3,占全部总库容的14.6%。十一届三中全会以来,许多水管单位在开发利用和保护水利资源方面都做了很多积极的探索和尝试,取得了显著的成绩。但由于种种原因,仍有很多珍贵的水利资源,或被长期闲置荒废、或被盲目开发,有意无意、程度不同地遭受着损失甚至破坏。为了充分认识和发掘大中型水库水利资源,探索其综合开发与保护方式方法,从而以点概面,推进水利资源综合开发与保护工作,笔者以典型水库为基点,分析大中型水库水利资源开发与保护的基本现状及存在的主要问题,提出大中型水库水利资源综合开发与保护工作的基本途径及对策。

　　笔者对典型水库的选取工作是在全面分析水利资源禀赋的基础上,结合地域(流域)分布进行的。

　　同时,也充分考虑了水管单位的历史沿革、管理体制和所属当地的社会经济发展水平,以及工程的功能和相关工作基础,以体现案例的典型性和差异性。

　　据此,典型案例选取松辽流域的内蒙古察尔森水库(地处西部经济欠发达地区)和辽宁大伙房水库(地处东北老工业基地)、长江流域的湖南江垭水库和黄河流域的河南南湾水库(两者均地处中部地区)、珠江流域的广东飞来峡水库(地处东部经济相对发达地区)等5个大中型水库。

　　1、典型水库水利资源综合开发与保护状况

　　1.1水利资源概述

　　从广义的角度和实地调查的情况分析,可将大中型水库的水利资源划分为2大类,即自然资源和人文资源,而自然资源和人文资源又组成了旅游资源。自然资源可划分为与水资源有关的资源和与土地资源有关的资源,其中与水资源有关的资源包括水资源(水体、水面、水质)、渔业资源、水能资源等,与土地资源有关的资源包括土地资源(山地、林地、农地、景观地)、林业资源、种植资源、矿产资源等;而人文资源主要包括工程资源(人类活动的结果)、风景文化资源和人力资源。本次调研所涉及的水利资源,主要涵盖了水资源、土地资源、渔业资源、林业资源、水能资源、人力资源和旅游资源等7个方面。

　　1.2水利资源综合开发与保护的措施及模式

　　1.2.1水利资源综合开发方面

　　a.统一认识,重视规划,明确综合开发基本思路。从调研的情况来看,5个典型水库的管理单位大多把发展水库经济作为中心工作。如大伙房水库明确了“抓住水费,壮大实体,利用水库自身水土资源优势发展新的经营项目”的经济发展思路,狠抓水费征收和综合经营,取得了显著的经济效益。而南湾水库则认真梳理生态旅游发展思路,强化旅游业的龙头地位,及时制定了《关于加快旅游业发展的实施意见》和《南湾湖风景名胜区规划》,以打造南湾湖水利经济,旅游业独特卖点,以做大做强生态旅游为切入点,进一步明确了南湾旅游业发展的基本思路。江垭水库委托相关部门对江垭温泉度假村进行了详细规划,目前该度假村已被评为国家4A级风景区,在国内外旅游市场产生了一定的影响。

　　b.充分发挥水利资源优势,以水养水,多业并举。本次调研的5个典型水库,均是既有防洪、排涝等公益性任务,又有供水、水力发电等经营性功能的准公益性事业单位。各个水库在满足水库功能要求的同时,充分发挥各自水库的水利资源优势,以水养水,多业并举。如察尔森水库涉及了水力发电、渔业养殖、水库旅游、植树造林和农田灌溉;大伙房水库大力发展旅游、建筑、养殖、垂钓、园林等综合经营产业;南湾水库在突出水利旅游的同时,还进行城镇供水和农田灌溉开发;江垭水库的水利资源综合开发涵盖了水资源、土地资源、水能资源、旅游资源和渔业资源等;飞来峡水库以水能资源开发为主,兼有水资源和土地资源的开发。

　　c.理顺管理体制,政府主导与市场运作相结合。从调研的情况来看,5个典型水库的管理单位在综合开发水利资源时,大多能够抓住管理体制这一重要环节。如察尔森水库在林业资源开发过程中,坚持“谁种植、谁管理、谁受益”的原则,并由水库下属的新源公司统一管理维护。大伙房水库为促进水库和谐发展,以“精干主体、理顺体制、分离辅助、放活实体”十六字方针来指导水库经济的改革和发展。南湾水库坚持政府主导、市场运作和开发与保护并重的原则,以体制改革为动力,实现由事业型向产业型转变,进一步拉长生态旅游产业链,推动南湾旅游业的全面、协调、可持续发展。江垭水库将水库水产养殖经营权转让给个人,已经初见成效。

　　d.确立科学管理办法,进行有效管理,提高管理水平。从调研的情况来看,5个典型水库的管理单位都能意识到科学有效的管理,是促进水库经济发展的必要途径。如大伙房水库本着抓住全面,突出重点的原则,确立科学的管理办法,引入激励和约束机制,充分调动广大职工的积极性,建立健全规章制度,进行有效的管理,使得每个部门、单位都能尽职尽责地努力工作。南湾水库从提高管理水平入手,规范各种服务接待标准,先后通过国家IS09001质量管理体系和IS014001环境管理体系认证,设计实施了VIS形象视觉系统等,使南湾景区管理质量和服务水平得到全面提升。

　　e.重视领导班子和干部队伍建设,提高职工队伍的整体素质。从调研的情况来看,5个典型水库的管理单位对于领导班子和中层干部队伍建设十分重视,大多以“勤奋、廉洁、团结、公平”为准则,要求每位领导干部以此来律己,职工也以此来检查每一位领导干部。与此同时,一些水库管理单位还在员工队伍的培养方面花大力气,从不同层次加强技术和岗位培训,如大伙房水库就多次举办计算机、工程预算、财会培训班,进一步提高了职工队伍的整体素质。

　　1.2.2水利资源保护方面

　　从调研的情况来看,5个典型水库的管理单位为了保护好库区水利资源,促进水利资源的可持续利用和开发,都能结合各自水库的实际情况,依据国家有关的法律法规和行政法规,制定相应的水利资源管理条例或办法,在水利资源保护上均采取了有效措施。保护的具体方法和措施主要有:①加强看护力度,对库区水利资源加强看护管理。②加大宣传力度,大力宣传国家有关法律法规和相关政策,教育大家爱护环境,保护水利资源。③加强执法力度,对于非法占有和破坏库区水利资源的行为给予严厉的处罚,从而保证库区水利资源不受侵害。④建立健全监督制度,对破坏和非法占有水利资源的单位和个人进行监督举报,并对监督者予以一定的奖励。⑤针对不同类型的资源采取各种相应的保护措施。⑥加大对水库的管理力度,杜绝一切直接排入库区的有害物质。

　　1.3水利资源综合开发与保护中存在的主要问题

　　宏观、中观和微观的发展态势均表明,各典型水库正处在一个良好的发展机遇,而从资源、政策、技术、人力等方面来讲,应该说都具备了进一步发展的基本条件。存在的不利因素或发展风险在于建设资金投入不足和运行管理费支出渠道不畅,以及水质污染及水资源环境恶化趋势加快。而资金投入不足已成为各典型水库建设与发展的瓶颈。多年来,水库一直是亏本运行,导致库区工程年久失修、效益衰减、难以为继。各水库经费投入渠道并没有完全落实,势必会影响水库的可持续发展。

　　从调研的情况来看,由于资源禀赋及所属当地经济社会发展水平的差异,5个典型水库在水利资源综合开发与保护中,都不同程度、或多或少地存在着一些亟待解决的问题。

　　a.察尔森水库存在的主要问题:①渔业资源丰富,但产能不足,规模效益不明显。②体制问题,导致融资渠道不畅通。③水费征收体系的结构性矛盾严重制约了水库的发展。④水利旅游有点无线,项目单一,水利资源优势没有得到充分发挥。

　　b.大伙房水库存在的主要问题:①对库区内及水库上游的旅游资源尚未深度发掘。②宣传力度不足,品牌的价值未能得到充分体现。③水库自身的山水资源、森林资源和区位优势体现不足。④冰封期过长的气候条件,在一定程度上制约了渔业资源的开发利用。

　　c.南湾水库存在的主要问题:①由于管理体制的原因,直接影响自身发展。②水价、电价过低,收入远不能满足水库工程运行维护及水管单位自身发展需要。③水管单位人员负担过重,管理费居高不下,成为制约南湾水库发展的一个关键因素。

　　d.江垭水库存在的主要问题:①江垭水库一直没有成立专门机构从事渔业生产和管理,致使该水库从建成运行以来一直处于未开发状态,库区资源处于极度浪费中。②由于水库管理单位一直未行使渔业权力,导致库区的渔业生产活动无序,为今后正常开发利用水库渔业资源制造了多余的调解管理障碍。

　　e.飞来峡水库存在的主要问题:①水库旅游得不到政策上的支持,景区开发力度有限,发展后劲不足。②水面渔业经营权属不明,水管单位一直没有成立专门机构从事渔业生产和管理,渔业一直处于未开发状态,库区资源处于极度浪费之中。

　　2、大中型水库水利资源综合开发与保护

　　2.1水利资源综合开发与保护工作的基本途径

　　a.水利资源产业化管理。在理论和实践中,必须把水利资源的再生产活动提高到水利资源产业化的高度,按产业经济规律的要求进行管理,从根本上缓解水利资源管理中存在的各种矛盾。所谓水利资源产业,是指水利资源的再生产活动。水利资源再生产是根据人类进步和社会发展对水利资源的需求,通过社会投入进行保护、恢复、再生、更新、增值和积累水利资源的生产过程。对水利资源实行产业化管理,是水利资源综合开发与保护工作的基本途径。

　　b.加强水利资源产业化管理。①树立水利资源产业观,建立水利资源管理制度。理论上必须更新观念,树立起水利资源产业的观念,实践中必须强化水利资源产业化管理,建立起水利资源产业化管理制度。②转变运行机制,健全市场体系。在强化水利资源资产管理时,必须充分发挥市场机制的作用,以市场机制作为水利资源配置的基本形式,使水利资源这一生产要素商品化。③运用综合措施强化其管理。强化水利资源产业管理,除了必要的行政和经济手段以外,还必须辅之以宣传教育、技术进步和制定法规。

　　2.2建议

　　针对存在的主要问题,为了推进大中型水库水利资源综合开发与保护工作,提出以下建议:

　　a.转变水利资源管理模式。①由供给管理向需求管理转变。水利资源需水管理,就是综合运用行政的、法律的和经济的手段,规范水利资源开发利用中的人类行为,从而实现对水利资源的优化配置和合理利用。需求管理强调把水利资源作为一种稀缺的经济资源,对水利资源的优化利用应着眼于现存的供给,而不是自发地向新的供给能力投资以满足未来的需求。②由行政区划管理向流域管理转变。按流域(地区、灌区)统一开发利用与保护水利资源,是我国水利资源管理的一个方向,其最大的特点是打破单纯的行政区划管理,走向以流域为单元的综合统一管理轨道。水利资源按流域形成自然体系,只有按流域统一管理方可做到保护与合理配置相结合,使上、下游依赖水利资源的各个经济部门得到均衡发展。③由计划模式向政府与市场相结合的模式转变。随着市场经济逐步建立,水利资源管理机制必然向市场机制转变,由于水利资源市场的特殊性,决定了不可能完全由市场来调节水利资源。所以,未来的水利资源管理模式必然向政府与市场相结合的模式转变,要充分利用水权、水市场与水利资源优化配置的重要经济手段。

　　b.统筹利用,调整结构,做好水利资源综合开发与保护规划。整合资源,统筹利用,充分发挥水土资源优势,首先要认真分析,找准水利资源综合开发与保护自身的优势所在。水管单位的优势就在于拥有水、土资源和技术人才,可用来发展水利经济相关的多种经营业务。其次要明确重点,调整结构,提高经济效益。水利旅游等项目具有显著的经济效益,可参与市场竞争,对于这类项目可以资产为纽带,通过兼并等形式,联合一批水利旅游企业组建旅游集团,提高水利多种经营总体发展水平。

　　c.加强行业指导,完善水利资源综合开发与保护的配套政策。各级水行政管理部门要加强对水利资源综合开发与保护工作的领导和指导,建立健全水利资源综合开发与保护工作机构,将水利资源综合开发与保护工作纳入目标管理。各级水行政主管部门的职能,主要是对水利资源综合开发与保护活动进行管理和提供服务,而水管单位则应当是水利资源综合开发与保护活动的主体。

　　d.深化产权制度改革,推动水利资源综合开发市场化进程。①要以水资源和水利资产为依托,充分利用自身的土地、林木、水面等资源和固定资产,将所有权与经营权适当分离,采取股份、承包、租赁和委托经营等多种形式,实施规范的产权制度改革。②要因地制宜,根据各地区域经济环境、水利资源和水管单位的实际情况,确定改革方式

　　e.创新运行机制,提高水管单位的综合竞争力。改革创新运行机制是增强水利资源综合开发企业市场竞争力和发展的动力,是实现水利资源综合开发与保护可持续发展的制度保证。水管单位要逐步建立现代企业制度,完善企业法人治理结构,创新企业领导制度,构建所有者与经营者之间相互制衡的机制。

　　水利资源综合开发工作要用市场化手段完成对资源的开发和优化配置,建立健全科学的经营决策管理机制,改革人事管理体制;建立技术创新机制,充分利用外部资源,通过信息共享(网络及多种数据库),加强同国内外企业、大学、科研机构的合作交流,提高水利资源综合开发与保护的技术创新能力,形成以水资源综合开发利用与保护为核心的技术服务增值产业。

　　f.建立多元化投入机制,改善水利资源综合开发与保护的基础。①建立健全水利资源有偿使用制度,按照“谁开发、谁保护,谁受益、谁补偿,谁损害、谁修复”的原则,依法收缴水利资源增值保护费和资源赔偿费,专项用于水利资源增值和生态修复工作。②积极争取专项投入,寻求国家财政对水利资源综合开发与保护的支持,为水利资源综合开发与保护事业的发展提供资金保障。③鼓励多渠道融资,充分发挥国家投资的示范性、引导性和调控作用,坚持政府投入引导与市场推进并举,充分运用市场经济手段,引导银行贷款、企业资金、个人捐助、国外投资、国际援助等社会资金,参与水利资源综合开发与保护工作,形成投入多元化、利益共享的投资新机制,扩大水利资源综合开发与保护的资金总量。